JRC对可持续产品生态设计法规-新产品优先级的初步研究

2022年3月，欧盟委员会提出了《可持续产品生态设计法规》（ESPR），旨在创建一个强大而连贯的政策框架，使可持续产品成为欧盟的规范。由于ESPR本身并不制定产品规则，而是将通过授权法案（在此之前将系统地进行专门的影响评估和咨询）使这些规则在第二阶段得以制定。因此，2023年1月，欧盟委员会联合研究中心（JRC）发布了《可持续产品生态设计法规-新产品优先级的初步研究》技术报告草案（以下简称《报告》）。《报告》对ESPR生效后，可能适合在ESPR工作计划下优先考虑的产品组和横向措施提出了相应的建议。由于家电等能源相关产品也在ESPR的未来工作计划范围内，笔者对《报告》的主要内容进行了摘编。

主要内容及影响

《报告》侧重于“新”优先事项——即目前不在现行生态设计指令2009/125/EC范围内的产品和横向措施，该指令涵盖能源相关产品。未来，ESPR工作计划将同时涵盖新产品和能源相关产品，并将在实施2022年3月通过的《2022~2024年生态设计和能源标签工作计划》中所取得的（在其他方面的）进展考虑在内，对后一类产品进行单独优先排序。这两方面的工作将共同构成一个集合，从中确定ESPR第一个和随后工作计划的优先事项。与之相同，由于与最近发布的《建筑产品法规》（修订版）和《包装和包装废弃物法规》（修订版）产生重叠，《报告》未涉及建筑和包装产品。

《报告》旨在为欧盟委员会组织的公众咨询提供资料和信息。此次咨询的内容包括一份证据征集文件，用以概述工作的背景和目标，以及一份在线问卷。公众和感兴趣的利益相关方将通过该问卷就《报告》的研究结果提供反馈，与欧盟委员会分享观点和专业知识，填补信息空白，并确保规划正确的行动以减少产品对环境的影响。另外，欧盟委员会可以组织利益相关方和专家进行有针对性的咨询，以补充此次公众咨询。

JRC将对咨询结果进行评估，并发布公众咨询的事实摘要报告，此后还将发布更详细的概要报告。这些研究结果将被用于准备第一个ESPR工作计划时使用，计划只有在ESPR生效后才会根据制定的相关程序予以通过。

方法学

《报告》的研究以《生态设计和能源标签工作计划》所采用的方法、ESPR提案第16条和ESPR提案随附的影响评估附件16为基础，按照以下两个步骤执行。

步骤1：确定ESPR下首次行动应考虑的、潜在的最终用途产品、中间产品和横向措施。

步骤2：根据估计的环境影响和改善潜力等因素，对已确定的最终用途产品和中间产品提出优先顺序建议。由于可能的条款和产品范围的多样性不允许进行科学合理地比较，此步骤不适用于横向措施。

需要注意的是，《报告》还包括对欧盟战略自主权的潜在贡献的额外补充评估，以评估最终用途产品或中间产品供应链中的某些依赖（包含关键原材料、石油和天然气、俄乌冲突导致供应问题的材料等）是否可以通过在ESPR下加强这些产品的循环性来减小。此外，JRC已经开始量化和分析产品在整个生命周期内对环境影响（与步骤2中优先考虑的产品组相关）和潜在节约可能（与步骤1中确定的横向措施的实施相关），初步结果已列入《报告》。在公众咨询后，上述分析工作将继续进行。基于欧盟消费影响模型（即JRC“消费足迹”指标），《报告》对初步环境影响进行了估算，并与地球的可持续环境影响容量（所谓的“地球生态红线”）进行比较。

《报告》首先根据估算的环境影响、市场相关性和可能存在的监管漏洞的程度，选择了几个产品组。值得注意的是，JRC对相关政策差距的分析是一项持续的工作。解决这些差距的最佳方式，是通过ESPR下的授权法案，还是通过其他现行或即将出台的欧盟立法，JRC将在目前的工作结束后，根据首个ESPR工作计划采纳前的法规情况再进行抉择。

《报告》还对“最终用途产品”和“中间产品”进行了区分。最终用途产品（如家具），是直接销售给消费者并准备用于预期用途的产品；中间产品（如钢铁），则是作为最终产品投放市场，但在准备作为最终用途产品使用之前需要进一步的制造和/或组装过程的产品。对于确定的产品组，《报告》将根据环境影响、ESPR下的改善潜力以及与改善潜力相关的政策差距、成本比例性等标准进行评估，并进行初步排名。

在ESPR提案列出的产品方面（如耐用性、可再生利用性等）的基础上，《报告》还确定了一些横向措施，目的是同时针对多个产品组以交叉的方式解决可持续性方面的关键问题。虽然这种方法需要协调定义、原则、监管方式和验证程序，实际的生态设计要求可能也不尽相同，但可适应于横向措施中每个产品类别。

就《报告》而言，JRC对横向措施和产品（包括最终用途产品和中间产品）是并行调查的，且在范围上可能有重叠。这种重叠将在关于ESPR优先事项的最终决定中得到解决。同时，《报告》拟议的横向措施建议的产品组还包括未列入ESPR下可能优先行动的最终用途产品和中间产品“入围”名单的产品组。

《报告》所阐述的结果对欧盟委员会不具有约束力，并不影响在ESPR下可能最终优先采取第一次行动或包含在第一个ESPR工作计划中的事项，或在其他欧盟政策框架下进行的行动。《报告》的主要目的是为公众咨询提供基础信息，收集有关产品的环境和循环特性的进一步信息，以及增进对其价值链和改善潜力的了解。

入围的最终用途产品和中间产品

在欧盟政策文件提到的初步名单（涉及34个产品组）中，以下19种产品（包括12种最终用途产品和7种中间产品）首先入围。

最终用途产品：纺织品和鞋类、家具、陶瓷制品、轮胎、清洁剂、床垫、润滑油、油漆和清漆、化妆品、玩具、渔网和渔具、吸收性卫生用品。

中间产品：钢铁，有色金属，铝，化学物质，塑料和聚合物，纸、纸浆纸及纸板，玻璃。

《报告》对19个入围产品组的环境相关性（即影响和改善潜力）进行评估，涵盖解决欧盟主要的气候、环境和能源目标的10个影响类别（即水效应、空气效应、土壤效应、生物多样性效应、废物产生和管理、气候变化、生命周期能源消耗、人体毒性、材料效率和寿命延长）。《报告》附件5的情况说明书概述了各个产品组的分析结果。

为了对入围的产品组进行排名，《报告》根据产品组的环境影响、改善潜力与影响类别的相关性，对产品组的环境影响类别进行评分，分数从1（非常低）到5（非常高）不等。根据每个产品组在环境影响类别上的分项得分和总得分，《报告》得出产品组的排名。除了对环境影响和改善潜力的分析以及由此产生的排名，《报告》还评估了针对每个产品组确定的潜在ESPR措施是否已经被欧盟现有的政策所解决，以及实施这些措施是否会产生不成比例的成本。值得注意的是，现阶段，对政策差距和成本比例的分析并不影响上述排名。

此外，《报告》还针对每个产品组对增强战略自主权（如能源自主，经济、科技和供应链自主等）的潜在贡献进行补充评估。为评估设计的综合指标旨在涵盖关键材料的使用、化石碳氢化合物（石油和天然气）的使用以及由于俄乌冲突而增加供应风险的材料的使用。该评估遵循与环境部分类似的排名，分数从1（非常低）到5（非常高）。不同的是，战略自主权的最终得分并未作为对产品组进行排名的依据，只作为补充信息。

根据《报告》的初步评估，列入清单的最终用途产品的环境影响占“欧洲消费足迹”指标的气候变化影响类别的影响的三分之一以上。