《固废法》征求意见，只提回收不提基金引发争议

2019年7月5日，生态环境部会同有关方面起草的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》（以下简称《固废法（修订草案）》）开始征求意见，截止时间为8月3日。
《固废法（修订草案）》一经公开，其第五十五条的内容就引起了家电生产企业的普遍关注。对于每年合计缴纳近30亿元废弃电器电子产品处理基金的“四机一脑”生产企业而言，第五十五条明确要求已经通过缴纳基金方式履行生产者延伸责任的生产企业，建立回收体系。同时承担双重责任这一不合理性，成为生产企业普遍关注且引发争议的问题所在。
毫无疑问，承担相应责任，推进固体废物污染环境防治工作，是每一家企业应尽的义务。然而，将本应由多方共同承担的责任，全部交于生产者，就显得非常不合理。为了尽可能地反映电器电子生产企业的诉求，《电器》记者根据业内反馈，总结出关于《固废法（修订草案）》第五十五条内容中的四点疑问。

一问：为何条文前后矛盾？
《固废法（修订草案）》第五十五条指出，国家建立电器电子等产品的生产者责任延伸制度，鼓励生产者开展生态设计，建立回收体系，促进资源回收利用。电器电子等产品的生产者应当以自建或者委托方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系。
从内容来看，第五十五条共有两句话，但两句话前后存在矛盾。第一句中提到，“国家鼓励生产者建立回收体系”，而在第二句则提出“生产者应当自建废旧产品回收体系”。从措辞上看，前一句用了“鼓励”，后一句却用了“应当”。前者所言，意在鼓励，但不是强制要求；而后者所言“应当”，用于法律条文时，具有“必须”的意思，属于强制要求。条文前后两部分的内容均与生产者建立回收体系相关，但从行文上讲明显存在矛盾。

二问：为何只提生产者，不提相关方？
条文存在矛盾只是其一，第五十五条第二句的规定成为生产企业关注的重点。毋庸置疑的是，规范电器电子产品废旧回收对固体废物污染环境防治工作具有非常重要的意义。但回收涉及众多相关方，如市政机构、生产者、销售者、消费者等责任主体，应该由各方共担责任。其中，生产者属于回收责任的起点。然而，第五十五条中明确将回收责任全部交于生产者，且以“应当”来要求，实属不合理。
当前，回收行业最大问题是如何从消费者手中回收到废旧电器电子，这是困扰行业已久的“痼疾”。欧盟及美国、日本、韩国等地区国家的回收体系相对完善，相关方各司其职。其中，市政机构会设立官方收集点，承担起相应的责任；消费者则需要将废旧家电送到收集点，或者由渠道商免费回收废旧家电，而生产者的责任是从收集点开始的。
从收集点回收，和从消费者家中回收，对生产者而言有很大不同。某业内专家表示，目前在回收环节中，如何从家庭中回收废旧电器电子是最困难的，成本也是最高的。而这些责任全部由生产者承担很不合理。她进一步指出：“在回收体系相对比较完善的国家，都没有要求生产者直接自建回收体系，或者委托建立回收体系。在这次公开征求意见的草案中，电器电子回收体系建设只提生产者，而并未提及政府和其他相关方责任，非常不合理且不可思议。回收属于共同责任，需要各方共同承担，这样的回收体系才更符合中国的实际情况。”
另外，针对条文中提出“产品销售量相匹配的废旧产品回收体系”的规定，某生产企业代表认为难以实现，因为企业生产的产品一经销售，产品所有权即转移至渠道和消费者，何时交投产品、通过何种渠道交投废旧电器，都取决于消费者的意愿。

三问：为何只提回收，不提基金？
此外，《固废法（修订草案）》中只提生产者建立回收体系，却没有提到基金内容，也令人不解。
根据2012年起开始施行的《废弃电器电子产品处理基金征收管理规定》规定，中华人民共和国境内电器电子产品的生产者，为基金缴纳义务人，应当按照规定缴纳基金。当前纳入基金范围的产品为“四机一脑”（电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑），应缴纳基金=销售数量（受托加工数量）×征收标准。也就是说，目前“四机一脑”生产企业，都需要缴纳相应的基金，而拆解企业则享受补贴。生产企业已经通过缴纳废旧电器电子产品处理基金，承担了相应的责任。
需要指出的是，“四机一脑”生产企业缴纳的中国废弃电器电子产品处理基金属于政府性基金，所有基金的使用权均归政府所有。而且，在基金制度建立之初，相关条例就已明确，生产企业缴纳基金，属于生产者责任延伸制度一种形式。生产企业只需缴纳基金，政府则利用基金来替这些企业履行相应的责任。《电器》记者了解到，当前政府在基金方面，每年收到生产企业交款近30亿元。
然而，《固废法（修订草案）》，只提出生产者建立回收体系，承担相应的责任，却并未提及已缴纳基金的企业该如何做？如果所有生产者都应当建立或委托建立回收体系，那么对于“四机一脑”的企业而言，则既要缴纳基金，又要建立回收体系，这意味着重复承担责任，势必给生产企业带来不必要的成本负担。这与国家大力推行的减税降费、切实减轻企业负担的政策方针相违背。

四问：为何生产行业协会未得到信息
中国家电工业经过40年的发展，目前已成为中国在国际竞争中最具有代表性的行业之一。但是，一条完全由电器电子生产者承担责任的条文制定，生产行业协会却在公开征求意见前并未得到任何信息，程序上是否合理？
据知情人士透露，2018年7月的《固废法》修订会议中，生产行业协会有参加，但当时第五十五条的条文内容仅有第一句，第二句是此次正式公开征求意见时才第一次见到。她直言：“在未与电器电子生产企业及行业协会沟通、征求意见的情况下，提出这条内容，是片面的、不合理的，甚至有可能拖累产业的发展。”
自《固废法（修订草案）》公开征求意见开始，已有多家企业代表向《电器》记者直接表示了对第五十五条的意见。
事实上，在当前的市场条件下，自建回收体系并不容易。因为当前废旧电器电子回收属于市场自由交易商业行为，竞争异常激烈，当地回收当地处理更有竞争优势。对生产者而言，建立回收体系后，回收网点结算费用需要向生产企业开票；生产企业要给环保公司开票，税费较高；开票手续复杂，增加回收成本，影响企业及网点回收积极性。而当前的回收市场以小商贩为主，回收多为现金交易，一手交钱，一手交货。
针对《固废法（修订草案）》第五十五条的不合理性，某业内专家提出了以下意见：建议明确整个回收链条上各利益相关方的责任，包括经销商和市政回收点的分类回收责任，消费者的免费、付费废弃责任；生产者责任延伸应允许通过多种形式来履行，不应局限于“自建或者委托建立回收体系”的方式，还可以是全权委托有资质的第三方或社会组织代为履行回收处理责任的方式等；生产企业如自行承担回收处理责任的话，则取消相关废弃处理基金的缴纳。