《固废法》征求意见，只提回收不提基金引发争议

2019年7月5日，按照党中央、国务院决策部署，生态环境部会同有关方面起草的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》（以下简称《固废法（修订草案）》）开始征求意见。《固废法（修订草案）》一经公开，其第五十五条内容因存在不合理，引起了家电生产企业争议。尤其是在政府每年收取生产企业缴纳的近30亿元废弃电器电子产品处理基金的情况下，还要求已经尽过生产者延伸责任义务的“四机一脑”生产企业建立回收体系，承担双重责任，这一不合理性成为最大争议点。

毫无疑问，承担相应责任，推进固体废物污染环境防治工作，是每一个企业应尽的义务。然而，将本应多方共同承担的责任，全部交于生产者，非常不合理。为了尽可能地反映电器电子生产企业的诉求，《电器》记者根据业内反馈，总结出关于《固废法（修订草案）》第五十五条内容的四个疑问。

一问：为何条文前后矛盾？

《固废法（修订草案）》第五十五条指出，国家建立电器电子等产品的生产者责任延伸制度，鼓励生产者开展生态设计，建立回收体系，促进资源回收利用。电器电子等产品的生产者应当以自建或者委托方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系。

从内容来看，第五十五条共有两句话，但两句话前后存在矛盾。第一句话中提到，国家鼓励生产者建立回收体系，而在第二句话中则提出生产者应当自建废旧产品回收体系。一句为“鼓励”，一句为“应当”。前者属于激励，但不属于强制要求；而“应当”应用于法律条文用语时，带有必须的意思，就属于强制要求。可这两句话的内容均与生产者建立回收体系相关，因此明显存在条文矛盾。

二问：为何只提生产者，不提相关方？

条文存在矛盾只是其一，第五十五条第二句话的不合理性更是企业关注的重点。毋庸置疑的是，规范电器电子产品废旧回收对固体废物污染环境防治工作具有非常重要的意义。但回收涉及很多相关方，例如市政府、生产者、销售者、消费者等责任主体，应该由各方共担责任。其中，生产者属于回收责任的起点。然而，该法律条例中明确将回收责任全交于生产者，且以“应当”来要求，实属不合理。

当前，回收行业最大问题是，如何从消费者中回收到废旧电器电子是困扰行业已久的“痼疾”。对于欧美、日韩等国家，回收体系相对完善。其中，市政机构设立官方收集点，承担起相应的责任，消费者需要将废旧家电送到收集点，或者渠道商免费回收废旧家电，而生产者的责任是从收集点开始承担。

从收集点回收，和从消费者家中回收，对于生产者而言有很大不同。某业内专家表示，目前回收环节中，如何从家庭中回收废旧电器电子是最困难的，成本也是最大的。而这些责任全部由生产者承担很不合理。她进一步指出：“其他回收体系相对比较完善的国家，都没有要求生产者直接自建回收体系，或者委托建立回收体系。在这次公开征求意见的草案中，电器电子回收体系只提生产者，而政府和其他相关方责任都不提，非常不合理且不可思议。回收属于共同责任，需要各方共同承担，这样的体系才更加合理。”

另外，针对条例中提出“产品销售量相匹配的废旧产品回收体系”的规定，某生产企业代表表示难以实现，因为企业生产的产品一经销售，产品所有权即转移至渠道和消费者，是否能回收到产品，取决于消费者的意愿。

三问：为何只提回收，不提基金？

除此之外，《固废法（修订草案）》中只提生产者建立回收体系，却没有提到基金内容，也令人不解。

根据2012年起开始施行的《废弃电器电子产品处理基金征收管理规定》规定，中华人民共和国境内电器电子产品的生产者，为基金缴纳义务人，应当按照规定缴纳基金。当前纳入基金范围的范围为“四机一脑”（电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑），应缴纳基金=销售数量（受托加工数量）×征收标准。也就是说，目前“四机一脑”生产企业，都需要缴纳相应的基金，而拆解企业则享受补贴。对于这些企业，对废旧电器电子已经承担了相应的责任。

需要指出的是，“四机一脑”生产企业缴纳的中国废弃电器电子产品处理基金属于政府性基金，所有基金的使用权均归政府所有。且在基金条例制定时，就已明确，生产企业缴纳基金，属于生产者责任延伸制度一种形式。生产企业只需缴纳基金，政府则利用基金来替这些企业履行相应责任。《电器》记者了解到，当前政府在基金方面，每年收到生产企业交款近30亿元。

然而，在《固废法（修订草案）》中，只提出生产者建立回收体系，承担相应责任，却并未提及已缴纳基金的企业该如何做？如果所有生产者都应当建立或委托建立回收体系，那么对于“四机一脑”企业而言，就既要缴纳基金，又要建立回收体系，需要两次重复承担责任。势必给企业带来不合理的成本负担，这与国家大力推行的减税降费、切实减轻企业负担的政策方针相违背。

四问：为何生产行业协会未得到信息

中国家电工业经过40年的发展，目前已成为中国在国际竞争中最具有代表性的制造业之一。但一条完全由电器电子生产者承担责任的条例制定，生产行业协会却在公开征求意见前并未得到任何信息，程序上是否合理？

据某专家介绍，2018年7月的修订会议中，生产行业协会有参加，但当时第五十五条中仅有第一句话，第二句话也是此次正式公开征求意见时才第一次见到。她直言：“在并没有与电器电子生产企业及行业协会经过沟通、征求意见的情况下，提出这条内容，是片面的，不合理的，甚至有可能拖累产业发展。”

 

自《固废法（修订草案）》公开征求意见开始，已有多家企业代表向《电器》记者直接表示了对第五十五条的反对。

事实上，在当前的市场现在下，自建回收体系并不容易。因为当前废旧电器电子回收属于市场自由交易商业行为，存在激励竞争，当地回收当地处理更有竞争优势。对于生产者而言，建立回收体系后，回收网点结算费用需要向生产企业开票；生产企业要给环保公司开票，税费较高；开票手续复杂，增加回收成本，影响企业及网点回收积极性。而当前的回收市场以小商贩为主，回收为现金交易，一手交钱，一手交货，非常方便。

针对《固废法（修订草案）》第五十五条的不合理性，某业内专家提出了以下意见。建议明确整个回收链条上各利益相关方的责任，包括经销商和市政回收点的分类回收责任，消费者的免费/付费废弃责任；生产者延伸责任应允许通过多种形式来履行，不应局限于“自建或者委托建立回收体系”的方式，还可以是全权委托有资质的第三方或社会组织代为履行回收处理责任的方式等；生产企业如自行承担回收处理责任的话，则取消相关废弃处理基金的缴纳。

当前，《固废法（修订草案）》于中国人大网（www.npc.gov.cn）征求意见中，截止时间为8月3日。